Mengurai Siapa Yang Berwenang Dalam Menentukan Status Perkawinan

...

Oleh : Awen Tongkonoo, S.Sos.I, M.HI

Penghulu Pertama / Kepala KUA Kec. Suwawa Tengah

Tata aturan perkawinan dan aturan teknis tentang pencatatan nikah harus terus digaungkan. Hal ini diperlukan sebagai upaya untuk merubah pola pikir masyarakat tentang betapa pentingnya memperhatikan hukum perkawinan termasuk pencatatan perkawinan. Mengapa demikian?, ini dikarenakan masih banyak didapati pasangan yang hidup dalam satu atap tapi tidak memiliki buku nikah. Pembuktian dari pasangan yang tidak memiliki buku nikah ini dapat dilihat pada Kartu Keluarga, dalam kartu keluarga pada kolom status ditemukan status pernikahannya tertulis kawin tidak tercatat. Atas temuan tersebut membuat penulis merasa terusik dengan melontarkan sebuah pertanyaan dalam diri, bukankah syarat untuk memperoleh kartu keluarga adalah foto copy buku nikah?

Dari sinilah kemudian penulis terinpirasi untuk melakukan penelitian secara sederhana dengan cara berkomunikasi dengan pihak Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil (DUKCAPIL). Dari hasil komunikasi tersebut, dapat diperoleh informasi bahwa hal tersebut sudah ditentukan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri (Mendagri) Nomor 9 Tahun 2016  tentang Percepatan Peningkatan Cakupan Kepemilikan Akta Kelahiran. Dalam peraturan dimaksud sebagaimana disebutkan pada pasal 4 bahwa “(Dalam hal persyaratan berupa akta nikah/kutipan akta perkawinan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf b tidak terpenuhi, pemohon melampirkan SPTJM kebenaran sebagai pasangan suami isteri).” Berangkat dari penjelasan ini maka penulis membedah melalui tulisan dengan tema “Mengurai Siapa Yang Berwenang Dalam Menentukan Status Perkawinan”.

Apakah Perkawinan itu?

Sebelum mengurai apa itu perkawinan, maka perlu dilihat terlebih dahulu apa saja yang menjadi dasar hukum Perkawinan. Adapun yang menjadi dasar hukum perkawinan adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 Tentang Perkawinan dan Kompilasi Hukum Islam yang dilegislasi ke dalam Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 Tentang Penyebarluasan Kompilasi Hukum Islam. Dari dasar hokum perkawinan tersebut dengan mudah untuk diketahui.

Perkawinan menurut ketentuan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 pasal 1 ialah ikatan lahir bathin antara seorang pria dengan seorang wanita sebagai suami istri dengan tujuan membentuk keluarga (rumah tangga) yang bahagia dan kekal berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa. Pasal 1 UU Perkawinan dalam penjelasan Pasal demi Pasal menjelaskan bahwa Perkawinan sangat erat hubungannya dengan kerohanian dan agama.

Penjelasan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 1 tahun 1974 diatas menyebutkan bahwa sebagai Negara yang berdasarkan Pancasila, dimana Sila yang pertamanya ialah ke Tuhanan Yang Maha Esa, maka perkawinan mempunyai hubungan yang erat sekali dengan agama/kerohanian, sehingga perkawinan bukan saja mempunyai unsur lahir/jasmani, tetapi unsur bathin/rokhani juga mempunyai peranan yang penting. Membentuk keluarga yang bahagia rapat hubungan dengan keturunan, yang pula merupakan tujuan perkawinan, pemeliharaan dan pendidikan menjadi hak dan kewajiban orang tua.

Selain itu Undang-undang Nomor 1 tahun 1974 tentang Perkawinan juga memiliki prinsip-prinsip atau azas-azas perkawinan yang telah disesuaikan dengan perkembangan dan tuntutan zaman. Azas-azas atau prinsip-prinsip dalam UU 1 tahun 1974 tentang Perkawinan sebagaimana disebutkan dibawah ini:

  1. Bahwa perkawinan bertujuan membentuk keluarga yang bahagia dan kekal. Untuk itu suami isteri perlu saling membantu dan melengkapi, agar masing-masing dapat mengembangkan kepribadiannya membantu dan mencapai kesejahteraan spirituil dan materiil.
  2. Bahwa dalam Undang-undang ini dinyatakan suatu perkawinan adalah sah apabila dilakukan menurut hukum masing-masing agamanya dan kepercayaannya itu; dan disamping itu tiap-tiap perkawinan harus dicatat menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pencatatan tiap-tiap perkawinan adalah sama halnya dengan pencatatan peristiwa-peristiwa penting dalam kehidupan seseorang, misalnya kelahiran, kematian yang dinyatakan dalam Surat- surat keterangan, suatu akta resmi yang juga dimuat dalam daftar pencatatan.
  3. Bahwa Undang-undang ini menganut azas monogami. Tetapi apabila dikehendaki oleh yang bersangkutan kemudian hukum dan agamanya mengizinkan, maka seorang suami dapat beristeri lebih dari seorang dengan syarat tertentu dipenuhi untuk diajukan ke Pengadilan.

Merujuk pada azas atau prinsip dalam undang-undang ini maka penulis memahami bahwa hal ini guna menciptakan kehidupan keluarga yang harmonis dan penuh kebahagiaan damai sejahtera dan setiap peristiwa perkawinan harus dicatat pada institusi yang diberi kewenangan, agar mendapatkan kepastian hukum. Selanjutnya Kompilasi Hukum Islam yang telah dilegislasi dalam intruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 tentang Penyebaran Kompilasi Hukum Islam dengan ditindak lanjuti oleh Menteri Agama melalui keputusannya Nomor 154 Tahun 1991 tentang Pelaksanaan Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 menyebutkan:

  1. Bahwa Perkawinan menurut Hukum Islam adalah pernikahan, yaitu akad yang sangat kuat atau mitssaqan ghalidzan untuk mentaati perintah Allah swt dan melaksanakannya adalah ibadah.
  2. Bahwa Perkawinan bertujuan untuk mewujudkan kehidupan rumah tangga yang sakinah mawaddah dan rahmah
  3. Bahwa Perkawinan adalah sah apabila dilakukan menurut hokum Islam sesuai dengan pasal 2 ayat (1) undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan
  4. Bahwa perkawinan supaya terjamin ketertibannya bagi masyarakat Islam maka setiap perkawinan harus dicatat dan yang berhak melakukan pencatatan adalah pegawai pencatat nikah (saat ini Penghulu) sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1946 jo Undang-undang Nomor 32 Tahun 1954
  5. Bahwa perkawinan harus dilangsungkan dihadapan dan dibawah pengawasan Pegawai Pencatat Nikah/Penghulu dan perkawinan yang tidak dilakukan dihadapan penghulu tidak mempunyai kekuatan hokum.
  6. Bahwa perkawinan hanya dapat dibuktikan dengan akta nikah yang dikeluarkan oleh penghulu dengan tugas tambahan Kepala Kantor Urusan Agama. Jika perkawinan tidak dapat dibuktikan dengan akta nikah maka dapat mengajukan Isbat Nikah ke Pengadilan Agama. Pengajuan isbat nikah dapat dilakukan hanya hal-hal yang berkenaan dengan kepentingan cerai, hilangnya akta nikah, adanya keraguan terhadap keabsahan suatu perkawinan, perkawinan yang dilaksanakan sebelum Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 ini diterbitkan, dan perkawinan yang tidak ada halangan menurut undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 serta yang berhak mengajukan isbat nikah adalah suami/istri, anak-anak mereka, wali nikah, dan pihak yang berkepentingan dengan perkawinan itu.
  7. Bahwa putusnya perkawinan selain cerai mati hanya dapat dibuktikan dengan surat cerai berupa putusan pengadilan Agama, Ikrar Talak, Khuluk atau putusan taklik talak.
  8. Bahwa apabila bukti sebagaimana dimaksud hilang maka dapat dimintakan salinannya kepada Pengadilan Agama. Kemudian apabila tetap tidak bisa diperoleh maka dapat mengajukan ke Pengadilan Agama

Memaknai maksud dari Kompilasi Hukum Islam sebagaimana disebutkan diatas, maka penulis berpendapat bahwa perkawinan merupakan perwujudan dari ketaatan kita kepada Allah swt yang bertujuan untuk membangun kehidupan yang bahagia sakinah mawaddah dan rahmah. Nah, untuk mewujudkan perkawinan sebagaimana dimaksud harus memperhatikan ketentuan keabsahan perkawinan seperti pelaksanaannya berdasarkan agama dan keyakinannya. Selanjutnya bagi kita umat Islam, perkawinan juga harus dicatat guna ketertibannya. Jika perkawinan tidak dicatat maka dapat ditempuh jalur melalui pengadilan yakni pengajuan isbat nikah. Atas dasar inilah penulis memahami bahwa kehadiran Kompilasi Hukum Islam ini disamping Negara menghendaki perkawinan benar-benar terlaksana berdasarkan ketentuan hukum Islam, hal ini pula merupakan suatu bentuk kepedulian Negara untuk melindungi hak-hak masyarakatnya guna mewujudkan tujuan dari perkawinan itu sendiri, dimana mewujudkan kehidupan rumah tangga yang sakinah mawaddah dan rahmah.

Salah satu cara untuk menciptakan kehidupan rumah tangga yang sakinah mawaddah dan rahmah tersebut, antara lain perkawinan harus dilakukan berdasarkan  ketentuan pasal 2 bahwa “Perkawinan sah apabila dilaksanakan berdasarkan agama dan kepercayaannya masing-masing dan dianjurkan pula bahwa tiap-tiap pernikahan harus dicatat pada institusi yang berwenang”.

Siapa yang berwewenang untuk mencatat?  

Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 Tentang Pelaksanaan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 Tentang Perkawinan menyebutkan dalam Bab II Pencatatan Perkawinan pasal 2 ayat (1) bahwa

  1. Pencatatan Perkawinanan oleh mereka yang melangsungkan perkawinannya menurut agama Islam, dilakukan oleh Pegawai Pencatat Nikah sebagaimana diatur dalam UU 22/1946 jo UU 32/1954 Tentang Pencatatan Nikah/Rujuk.
  2. Selanjutnya pasal 2 ayat (2) menyebutkan bahwa Pencatatan perkawinan dari mereka yang melangsungkan perkawinannya menurut agamanya dan kepercayaannya itu selain agama Islam dilakukan oleh Pegawai Pencatat Perkawinan di Kantor Catatan Sipil sebagaimana dimaksud dalam berbagai perundang-undangan mengenai pencatatan perkawinan.

Jadi berdasarkan peraturan ini, maka dapat dipahami bahwa yang berwewenang melaksanakan Pencatatan perkawinan bagi umat Islam adalah Pegawai Pencatat Nikah (Penghulu) yang di tempat tugaskan di Kantor Urusan Agama (KUA) yang tersebar di wilayah kecamatan dan bagi penganut agama dan kepercayaan lainnya, pencatatan perkawinannya dilakukan di Kantor Catatan Sipil di daerah dimana dilangsungkan perkawinannya.

Jelaslah bahwa antara KUA Kecamatan dengan DUKCAPIL sama-sama memiliki kewenangan mencatat pernikahan namun berbeda dalam akidah.

Sama-sama merasa bertanggung jawab

Kenyataan yang tengah dihadapi bangsa sekarang ini adalah maraknya pernikahan yang tidak dicatatkan pada institusi sebagaimana disebutkan diatas. Hal ini diakibatkan oleh tidak adanya sanksi hukum terhadap mereka yang hidup berumah tangga, tetapi tidak tercatat pada institusi yang diberi kewenangan untuk mencatatnya. Peristiwa perkawinan tidak tercatat akan menghambat sistem pencatatan lainnya seperti penerbitan Kartu Identitas berupa Kartu Tanda Penduduk dan Kartu Keluarga.

Melihat fenomena ini maka Menteri Dalam Negeri mengeluarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 tentang Percepatan Peningkatan Cakupan Kepemilikan Akta Kelahiran. Akan tetapi jalan yang ditempuh Negara melalui Permendagri tersebut hanya menyisakan problem yang tak mendapatkan solusi. Terhadap fenomena diatas khususnya bagi umat Islam, jauh sebelum diterbitkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri tersebut, Negara sudah menghadirkan solusi sebagai pemecah kebuntuan atas persoalan dimaksud.

Solusi yang dihadirkan Negara untuk menjawab paparan diatas yaitu Negara membentuk peradilan agama sebagai tempat bagi umat Islam untuk mengadukan persoalannya, seperti pengajuan isbat nikah bagi pasangan suami istri yang tidak memiliki akta nikah. Soal isbat nikah sendiri telah diatur dalam Kompilasi Hukum Islam yang kemudian dilegislasi sebagai peraturan perundang-undangan dalam bentuk Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 tentang Penyebarluasan Kompilasi Hukum Islam, dimana ditentukan dalam instruksi tersebut bahwa bagi pasangan yang perkawinannya tidak tercatat sebagaimana yang disebutkan dalam Kompilasi Hukum Islam pasal 7 ayat (2) mengenai perkawinan yang tidak dapat dibuktikan dengan akta nikah, dapat diajukan isbat nikah ke Pengadilan Agama.

Kondisi saat ini

Uraian tentang kewenangan dalam melakukan pencatatan nikah telah terurai jelas pada tulisan diatas. Bahwa kewenangan pencatatan nikah dilakukan oleh instansi yang berbeda, dimana bagi umat Islam di Kantor Urusan Agama Kecamatan dan bagi non muslim dilaksanakan oleh Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil. Kemudian, jika perkawinannya sah berdasarkan agama dan kepercayaan tetapi tidak tercatat, maka bisa mendapatkan buku nikah berdasarkan putusan Pengadilan Agama.

Berbicara soal pencatatan perkawinan, maka ada tiga lembaga diantaranya Kantor Urusan Agama, Pengadilan Agama dan Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil sangat erat hubungannya, sebab masing-masing memiliki tanggung jawab terhadap masalah pencatatan perkawinan. Kantor Urusan Agama berwewenang mencatat perkawinan dan Pengadilan Agama berwewenang menetapkan perkawinan supaya bisa dicatat di Kantor Urusan Agama. Sementara itu Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil mencatat Perkawinan bagi umat non muslim dan menerbitkan kartu identitas warga masyarakat.

Berangkat dari penjelasan diatas, penulis berpendapat bahwa jika sudah dilangsungkan akad nikah dihadapan pihak Kantor Urusan Agama dalam hal ini Penghulu, kemudian dicatatkan maka secara hukum pasangan tersebut telah sah menjadi pasangan suami istri, sehingga statusnya adalah Kawin. Jika perkawinannya tidak tercatat maka dapat mengajukan permohonan sidang isbat penetapan perkawinan. Jadi dari sini penulis memahami bahwa kewenangan sepenuhnya ada di Kantor Urusan Agama untuk menentukan status perkawinan pasangan suami istri yang beragama Islam.

Namun fakta dilapangan tidaklah demikian, contoh kasus ada pasangan yang mempersoalkan terkait status pernikahannya, pernikahannya tidak tercatat tetapi dalam kartu identitas tercantum status kawin. Kemudian pasangan ini berpisah dan masing-masing sudah memiliki pasangan baru serta telah berniat pula untuk melangsungkan perkawinan melalui Kantor Urusan Agama. Akibat status yang sudah tercatat dalam kartu identitas adalah kawin, maka pasangan ini belum bisa dicatatkan karena terhalang status kawin tersebut.

Setelah ditelusuri, ternyata pasangan inipun telah memiliki Kartu Keluarga (KK) dengan status Kawin Tidak Tercatat. Berhubung Kartu Keluarga dan KTP ini adalah produk Dinas DUKCAPIL, maka pihak KUA menganjurkan kepada masing-masing pasangan tersebut untuk berkonsultasi dengan dinas terkait. Atas anjuran ini pula, maka yang bersangkutan berkonsultasi dengan Dinas DUKCAPIL dan diberikan solusi untuk mengajukan permohonan Isbat Nikah ke Pengadilan Agama.

Kondisi inilah yang mengundang tanya, apa yang menjadi landasan hukum Dinas DUKCAPIL dalam menentukan status dari pasangan tersebut. Mengkonfirmasi hal tersebut, penulis kemudian berkordinasi dengan pihak Dinas DUKCAPIL dan mendapatkan penjelasan bahwa landasan hukum dari “Kawin Tidak Tercatat” adalah Peraturan Mendagri Nomor 9 Tahun 2016 tentang Percepatan Peningkatan Cakupan Kepemilikan Akta Kelahiran.

Dalam peraturan tersebut sebagaimana disebutkan pada pasal 4 bahwa “Dalam hal persyaratan berupa akta nikah/kutipan akta perkawinan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) huruf b tidak terpenuhi, pemohon melampirkan SPTJM kebenaran sebagai pasangan suami isteri.” Memaknai pasal 4 ini, maka dapat dipahami bahwa bagi pasangan yang tidak tercatat bisa mendapatkan dokumen-dokumen penting berupa kartu keluarga yang memuat status perkawinan tidak tercatat.

Membaca paparan diatas, dapat dipahami bahwa fenomena ini sangat merugikan pasangan yang memiliki status perkawinan tidak tercatat, karena masih banyak jalur birokrasi yang akan dilalui. Sebab jika prosesnya tidak dilalui maka akan lebih menambah keruwetan dalam menyelesaikannya. Dan yang menjadi soal adalah menghilangkan status “Kawin Tidak Tercatat” dalam kartu keluarga dan juga KTP. Adapun apabila status dirubah ke status belum kawin, hal itu tidak bisa dilakukan oleh DUKCAPIL.

DUKCAPIL hanya bisa merubah status tersebut apabila pasangan itu sudah memiliki akta cerai. Kasus inipun bisa diajukan ke pengadilan yakni dengan isbat untuk kepentingan cerai. Apabila bisa mengajukan pun, maka masih ada dua pilihan yakni diterima atau tidak diterima. Sebab isbat untuk kepentingan cerai, terlebih dahulu dilakukan sidang penetapan perkawinan. Pada sidang penetapan pun masih memungkinkan untuk ditolak jika perkawinannya tidak sesuai dengan syarat rukun perkawinan. Inilah segudang persoalan yang ditimbulkan oleh terbitnya Kartu Keluarga dengan status “Kawin Tidak Tercatat”.

Menurut penulis, kehadiran Peraturan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 hanya memunculkan persoalan baru berupa adanya kontestasi kewenangan. Sebab urusan kawin merupakan urusan Kementerian Agama sebagaimana amanah Peraturan Pemerintah Nomor 83 Tahun 2015 tentang Kementerian Agama. Dalam Peraturan Pemerintah tersebut disebutkan bahwa Kementerian Agama membantu tugas-tugas pemerintahan dalam bidang keagamaan.

Merujuk pada peraturan tersebut penulis berpendapat:

  1. Bahwa lahirnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 sebagaimana disebutkan diatas sangat bertentangan dengan ketentuan pasal 2 undang-undang perkawinan dan pasal 7 Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 tentang penyebarluasan Kompilasi Hukum Islam.
  2. Bahwa berdasarkan point 1 maka dipandang perlu dilakukan peninjauan kembali terhadap pasal tersebut agar solusi yang telah dihadirkan oleh Negara bagi mereka yang berstatus kawin tidak tercatat dapat diselesaikan dengan menempuh pasal 7 Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 tentang Penyebarluasan Kompilasi Hukum Islam (KHI) dapat terlaksana.

Kesimpulan

Penentuan status perkawinan seseorang yang beragama Islam merupakan kewenangan Menteri Agama bukan Menteri Dalam Negeri. Oleh karena itu keberadaan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 Tentang Percepatan Peningkatan Cakupan Kepemilikan Akta Kelahiran khususnya pasal 4 dapat ditinjau kembali. Pasal tersebut dinilai telah melemahkan pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 Tentang Perkawinan dan Pasal 7 ayat (2) Kompilasi Hukum Islam.

Wallahu a’lam

Daftar pustaka

Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 Tentang Perkawinan

Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975 Tentang Pelaksanaan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974 Tentang Perkawinan

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 83 Tahun 2015 Tentang Kementerian Agama

Intruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1991 Tentang Penyebarluasan Kompilasi Hukum Islam

Keputusan Menteri Agama Nomor 154 Tahun 1991 Tentang Pelaksanaan Intruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 1991

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 Tahun 2016 tentang Percepatan Peningkatan Cakupan Kepemilikan Akta Kelahiran.